V Česku velmi opatrně odstartovala debata o reformě územní správy, tedy o tom, jestli náhodou nemáme moc obcí. Laický názor je, že když snížíme počet, snížíme náklady a ušetříme. Zkušenosti ze světa ukazují, že tomu tak není. Redukce počtu obcí by státnímu rozpočtu nepomohla, přesto má smysl ji provést. Proč?
Tak především: bedlivě jsem prošel řadu případů reformy územní správy. Od Německa přes Dánsko, Francii, až třeba po Norsko nebo Japonsko. Změny proběhly v různých obdobích a s různým zaměřením. Velmi často se v posledním čtvrtstoletí propagovaly, jako nástroj úspor. Jenže studie, které reformy hodnotily z odstupu, žádné podstatné úspory neprokázaly.
Ta úvaha je přitom jednoduchá: když se zredukuje počet obcí, ušetří se na jejich managementu, sníží se počet zastupitelů a tím se jim bude platit méně peněz. Větší obce jsou na výkon managementu efektivnější. Proč tedy zkušenosti a především nezávislé studie ze zahraničí ukazují, že k podstatným úsporám nedochází?
Za prvé proto, že nejde o tak podstatné peníze. Odměny českých obecních zastupitelů jsou kolem 7 miliard Kč, je myslitelné z toho ušetřit kolem tří miliard Kč. Letošní rozpočet školství je 269 miliard Kč a pro představu, tři miliardy jsou náklady na výstavbu dvou škol pro tisícovku dětí. NERV odhaduje, že by se dalo ušetřit až 10 mld Kč, ale co jsem se tak díval, toto číslo je velmi vágní odhad založený na předpokladech, ne exaktnější výpočet opřený o realitu.
- Na obrázku vidíte počty českých obcí podle velikosti. Většina obcí má do tisíce obyvatel… *
Proč se v zahraničí nepodařilo podstatně ušetřit? Důvodů byla celá řada. Tím hlavním býval způsob slučování obcí: dobrovolný nebo administrativní.
V případě dobrovolného slučování stát vytvořil legislativní možnosti jednoduchého sloučení obcí a zhruba nula obcí se dobrovolně sloučila, protože v tom neviděla přínos. Některé státy tedy přišly s pobídkami, například Francie přihodila po několik let 5 % do rozpočtu sloučených obcí navrch nad to, co měly jako nesloučené obce. Nebo se některé investiční pobídky vztahovaly jen na slučované obce, například rekonstrukce vodovodů, výstavba sportovních vybavení. Či byly pro sloučené obce atraktivnější - ve Francii mají takto sloučené obce statut „Communes nouvelles“, z něhož plynou některé výhody.
To ale v praxi znamená, že stát žádnou úsporu nevymáhal zpět, obcím posílal stejně peněz a ty je využily.
V případě nedobrovolného administrativního slučování byl postup podobný, jen opačný. Obce, které se nechtěly sloučit dobrovolně se sloužily direktivně, administrativně, načež začaly reptat a stát rychle přispěchal s chlácholivými incentivami. To byl třeba případ Bavorska a z části Dánska. I v tomto případě obce dostávaly nadále prakticky stejné peníze a ty také využily.
V čem byla pointa? Obce dostávaly nadále zhruba stejnou částku peněz do rozpočtu, ale měly nižší náklady na řízení města - tedy na zastupitelstvo i úředníky, než před reformou. Tyto peníze města otočily do služeb, oprav a investic. Peníze se tedy nevrátily do státního rozpočtu, ale využily se pro zlepšení kvality života.
Můj oblíbený příklad je druhé největší dánské město Aarhus. To se v roce 1970 sloučilo se dvacítkou okolních obcí. Nejdříve byl dán prostor pro dobrovolnost, ale protože se okolním obcím moc nechtělo, nakonec to šlo direktivně. A tím se ukázaly problémy, protože jednotlivé obce měly různou úroveň služeb, přičemž nebylo možné dlouhodobě mít různou kvalitu služeb pro různé občany. Například hromadná doprava v Aarhusu musela začít obsluhovat i okolní obce a tím se její trasy zdesateronásobily. Pro Aarhus to byl velký náraz, se kterým se pral dalších deset let, než se mu podařilo dvacítku obcí absorbovat. Vyrostl tak ale v moderní město, moderní průmyslovou metropoli s významnou univerzitou, hodnocenou jako jedno z nejlepších míst k životu v Dánsku. Dnes míří k dvojnásobku obyvatel před reformou.
Později, v roce 2007 proběhla v Dánsku druhá vlna reforem (která už Aarhus minula). Studie Christiana Larsena „Den danske kommunalog strukturreform 2007“ konstatuje několik výsledků, se kterými se ztotožňují i další studie, týkající se jiných zemí:
- Hlavním cílem reformy bylo zlepšit výkonnost a efektivitu místní správy, nikoli primárně ušetřit peníze.
- Reforma přinesla zlepšení v oblasti správní kapacity a profesionality obcí.
- Došlo ke zlepšení strategického plánování a schopnosti řešit komplexní problémy na místní úrovni.
- V některých oblastech (např. údržba silnic) byly zaznamenány úspory, zatímco v jiných (např. trh práce) došlo k nárůstu výdajů.
- Celkově nebyl zjištěn jednoznačný efekt reformy na snížení celkových výdajů.
- Reforma měla smíšené dopady na demokratickou participaci občanů - v některých aspektech se zlepšila, v jiných zhoršila.
- Důležitým faktorem pro úspěch reformy byl způsob její implementace a doprovodná opatření, zejména rozsáhlý vysvětlovací kampaň a propagace reformy.
- Studie zdůrazňuje, že efekty reformy se mohou projevit až v dlouhodobém horizontu.
- Výsledky reformy se liší v různých oblastech veřejné správy a služeb, což naznačuje, že neexistuje univerzální optimální velikost obce pro všechny funkce.
Proto nemá cenu lhát si do kapsy. Jakákoliv reforma územní samosprávy v Česku také nepřinese v krátkodobém výhledu žádné podstatné úspory, i když se jimi budou autoři zaklínat. Takový je požadavek doby. Ve skutečnosti bude směřovat k tomu, aby obce měly dostatek kapacit řešit zvyšující se nároky na život. Od svozu odpadu, přes koordinaci inženýrských sítí, přes školství a zdravotnictví. Už jen ten svoz odpadu: jeden starosta, který starostuje na vedlejšák, se tomu pořádně věnovat nezvládne. Malé obce zpravidla platí za svoz více a za menší komfort pro občany. Už jen tohle vyrovnat by byla jak úspora do budoucna, tak zvýšení kvality života.
Jaká může být česká cesta?
V Česku není rozumná cesta velká direktiva. Územní reforma bývá všude spíše desetiletý proces - a ten si může naplánovat i Česko. Jaké budou jeho kroky?
- Stát změní hranici patnácti obcí nutných pro založení Společenství obcí. Toto dobrovolné spojení totiž může převzít i výkon samosprávních úředních agend. Obce si ponechají svou identitu, úřadování převezme Společenství. Nový zákon má ale nepochopitelnou podmínku, minimálně patnácti obcí.
- Stát zapojí sloučené obce a Společenství obcí do pobídek, například tím, že nabídne vyšší státní spoluúčast na dotačním projektu. Už dnes například obce dostávají dotaci na výstavbu školy o deset procent nižší, než kolik stát dává dobrovolnému svazku obcí. Budou identifikovány zajímavé investiční pobídky, kde stát nabídne svou větší participaci.
- Vážně se zamyslíme nad tím, jak s obecním egovernmentem. Dnes existuje celá řada software pro řízení a správu obcí, které jsou mezi sebou nepropojitelné, nepřenositelné a jejich výrobci mají malou schopnost dalšího rozvoje. Obcím to velmi komplikuje život, natož slučování. V Dánsku vzniklo několik takových software vytvářených svazky obcí, v Bavorsku vláda dupla na výrobce software a nakázala jim, jak propojitelné jejich programy musí být, aby je obce používaly. V řadě zemí EU vzniká rozsáhlá metodická podpora od ministerstev, jak řešit jednotlivé nové situace pomocí moderního software integrovaného do státní správy.
- Část agend si na sebe může více přebírat stát: například řada pracovních a sociálních agend, jenže to je na velkou diskusi o tom, jak agendy zreformovat. Stejně tak školství, kde systém obecního zřizování základních škol zjevně funguje špatně.
- A především o nutnosti spolupráce a slučování obcí začneme mluvit, i pro stát se to stane důležité téma. Forma Společenství obcí bude dobrá metoda, až se zákon stane použitelným a nebude to kanon na vrabce.
K administrativnímu slučování obcí zatím nevidím důvod. Během deseti let by mělo být z příkladů zřejmé, jaké výhody spolupracující nebo sloučené obce mají a pak bude lepší moment na to zvážit, jak pokračovat dále.
A už na samostudium přehled studií, které je dobré si k tomuto tématu přečíst:
- Size and Local Democracy (2014) Autoři: Bas Denters, Michael Goldsmith, Andreas Ladner, Poul Erik Mouritzen, Lawrence E. Rose. Rozsáhlá mezinárodní studie zkoumající vztah mezi velikostí obcí a kvalitou demokracie v několika evropských zemích.
- Economies of Scale in Local Government Services: A Meta-Analysis (2008) Autoři: Siew King Ting, Rene Villano a Brian Dollery. Meta-analýza studií zabývajících se úsporami z rozsahu v místní správě.
- The Future of Local Government in Europe: Lessons from Research and Practice in 31 Countries (2017) Editoři: Christian Schwab, Geert Bouckaert, Sabine Kuhlmann. Rozsáhlá srovnávací studie budoucnosti místní správy v Evropě, zahrnující analýzy reforem a jejich dopadů.
- The Political Economy of Local Government Reform (2012) Autoři: Brian Dollery, Joseph Drew, Michael Kortt. Komplexní analýza ekonomických a politických aspektů reforem místní správy s důrazem na Austrálii a další anglosaské země.
- Structural Reform in Denmark, 2007–09: Central Reform Processes in a Decentralised Environment (2010) Autor: Karsten Vrangbæk. Detailní analýza dánské strukturální reformy z roku 2007, její implementace a dopadů.
- Municipal Amalgamation in Japan: A Survival Analysis of the Timings of Municipal Amalgamations (2013) Autoři: Katsuyoshi Nakazawa, T. Miyashita. Zkoumá faktory ovlivňující načasování a průběh slučování obcí v Japonsku.
- Size, Democracy, and the Economic Costs of Running the Political System (2014) Autoři: Jens Blom-Hansen, Kurt Houlberg, Søren Serritzlew. Analýza ekonomických dopadů zvětšování velikosti obcí na náklady politického systému.
- Does Municipal Cooperation Reduce Costs? Evidence from a Quasi-Experimental Approach (2019) Autoři: Germà Bel, Marianna Sebő. Studie zkoumající efektivnost meziobecní spolupráce jako alternativy k slučování obcí v Německu.
- Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation (2016) Autoři: Jens Blom-Hansen, Kurt Houlberg, Søren Serritzlew, Daniel Treisman. Studie zkoumající vliv sloučení obcí na výdaje místních samospráv v Dánsku.
- The Impact of Municipal Mergers on Local Public Spending - Evidence from remote-sensing data (2020) Autoři: Steve Pickering , Seiki Tanaka and Kyohei Yamada. Analýza dopadů slučování obcí na veřejné výdaje v Japonsku
- The Impact of Municipal Mergers on Local Public Spending in Finland (2013) Autoři: Roope Uusitalo, Antti Moisio. Analýza dopadů slučování obcí na veřejné výdaje ve Finsku
- Municipal Amalgamation in Europe: A Comparative Analysis (2018) Autoři: Reto Steiner, Claire Kaiser, Gregor T. Eythórsson. Srovnávací analýza slučování obcí v různých evropských zemích, hodnotící motivace, procesy a výsledky.
